Stanowisko w sprawie Rozporządzenia dot. zranień
16.10.2013.

Stanowisko wobec decyzji w sprawie zwolnienia projektu rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy wykonywaniu prac związanych z narażeniem na zranienie ostrymi narzędziami używanymi przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych (projekt z dnia 6 maja 2013 r., dotyczy sprawy znak: MZ-PR-WL-0214-30735-/MR/13).

Wyszczególnienie błędów natury legislacyjnej

 1.     Brak wytycznych ustawowych

Upoważnienie do wydania omawianego rozporządzenia zawarte w art. 237 (15) Kodeksu pracy nie zawiera wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Obowiązek stosowania wytycznych nakłada na prawodawcę art. 92 ust. 2 Konstytucji. Należy podkreślić, że instytucja wytycznych została stworzona w celu kontroli, aby treść rozporządzeń nie wykraczała poza zakres upoważnienia, co często stanowiło zachętę dla rządu do wyręczania Sejmu i Senatu w normowaniu nieprecyzyjnie określony spraw. Z zasady bowiem to te organy są powołane do stanowienia prawa.

Zgodnie z §66 ust. 1 ZTP, wytyczne powinny stanowić wskazówki wyznaczające treść rozporządzenia oraz wskazujące sposób ukształtowania jego treści, co nie ma zastosowania do art. 237 (15). Co prawda, obecne brzmienie art. 237 (15) jest efektem uchwalenia ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U z 1996 r. Nr 24 poz 110), jednakże nie usprawiedliwia to prawodawcy w wypełnianiu obowiązków, jakie nakłada na niego Konstytucja RP oraz stosowania zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908).

Co więcej, §66 ust. 2 ZTP nakłada na prawodawcę obowiązek konstruowania szczegółowych wytycznych, „gdy przekazywane sprawy dotyczą sytuacji prawnej obywateli”. Przesłanka taka zachodzi w przedmiotowym projekcie, ponieważ reguluje prawa i obowiązki pracodawców oraz personelu jednostek leczniczych. Tym samym, potrzeba wydania rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawierającego wytyczne jest jeszcze bardziej aktualna.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy podkreślić, że wydanie ww. rozporządzenia na podstawie art. 237 (15) w brzmieniu bez wytycznych, może stanowić wystarczającą przesłankę do uznania tego aktu za niekonstytucyjny oraz niezgodny z zasadami techniki prawodawczej. Chcąc uniknąć powstania deliktu konstytucyjnego, niezbędna byłaby zmiana brzmienia art. 237 (15) w drodze nowelizacji Ustawy – Kodeks Pracy polegająca na uzupełnieniu go o stosowne wytyczne co do treści aktu wykonawczego traktującego o ostrych zakłuciach oraz wydanie stosownego rozporządzenia w następnej kolejności.

2.     Definicja

Projekt rozporządzenia w sposób nieuprawniony konstruuje definicję pojęcia pracownika odmiennie od definicji zawartej w Ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz.U z 2013 r. poz. 2). Zgodnie z art. 2 KP pracownikiem jest „osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę”. Tymczasem projekt rozporządzenia formułuje rozszerzającą definicję pracownika, stanowiąc w §1 ust. 3: „ilekroć przepisy rozporządzenia odnoszą się do pracownika, rozumie się przez to także osoby fizyczne wykonujące pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, doktorantów, studentów i uczniów niebędących pracownikami oraz wolontariuszy, a także osoby prowadzące pod nadzorem pracodawcy lub w miejscu wyznaczonym przez pracodawcę na własny rachunek działalność gospodarczą”.

Projektodawca rozszerza definicję pracownika na: a) osoby fizyczne wykonujące pracę na innej podstawie bądź prowadzące własną działalność gospodarczą na rzecz zleceniodawcy); b) doktorantów, studentów i uczniów niebędących pracownikami; c) wolontariuszy.

 

Zabieg ten wynika najprawdopodobniej z faktu, że intencją projektodawcy jest objęcie przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy także osoby, które nie posiadają umowy o pracę, a świadczą pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej bądź prowadzą działalność gospodarczą, a także studentów, stażystów czy wolontariuszy, którzy pomagają w udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Jest to zgodne z  duchem i przepisami dyrektywy 2010/32/UE, która w klauzuli 3 pod pojęciem pracownika rozumie także stażystów i praktykantów zaangażowanych w świadczenie usług, pracowników zatrudnionych przez agencje pracy czasowej (zgodnie z przepisami dyrektywy Rady 91/383/EWG) oraz osoby pobierające naukę, a w ramach kształcenia biorą udział w szkoleniach klinicznych, których objęcie środkami zapobiegawczymi rekomenduje dyrektywa (p. 15 uwagi ogólne). Ponadto klauza 2 wskazuje, że dyrektywa ma zastosowanie do wszystkich pracowników sektora szpitali i opieki zdrowotnej oraz do wszystkich osób pracujących pod kierownictwem lub nadzorem pracodawców. Stanowi także, że pracodawcy powinni dążyć do „zapewnienia przestrzegania postanowień niniejszej umowy przez wszystkich podwykonawców.

 

Należy podkreślić, iż pomimo dobrych intencji projektodawcy, rozszerzenie definicji pracownika na ww. osoby jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. W myśl §149 ZTP: „w aktach normatywnych niższego rzędu niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych”. W szczególności w akcie wykonawczym nie należy formułować definicji, które  ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej, chyba, że następuje to na podstawie upoważnienia zawartego w tejże ustawie. Tak więc określenie jasnego katalogu osób bądź podmiotów, które mają prawo skorzystać z uprawnień wynikających z projektu rozporządzenia bądź zobowiązanych do wypełniania jego postanowień będzie stanowiło trudności dla pracodawców. Istnieje obawa, iż w sytuacji kolizyjnej będzie się stosować definicję aktu wyższego rzędu, jakim jest Kodeks Pracy, nie zaś aktu wykonawczego, jakim jest rozporządzenie, co niesie ze sobą daleko idące skutki.

 

Z uprawnień wynikających z ww. rozporządzenia będą mogli skorzystać jedynie pracownicy w rozumieniu art. 2 KP (czyli posiadający umowę o pracę). Pracodawcy otrzymują w ten sposób możliwość powoływania się na definicję pracownika zawartą w Kodeksie Pracy, jako akcie wyższego rzędu. Z punktu widzenia celów dyrektywy 2010/32/UE jest to sytuacja niedopuszczalna i szkodliwa, bowiem nie pozwoli na pełną implementację dyrektywy, różnicując prawa pracowników służby zdrowia narażonych na ostre zakłucia oraz działanie szkodliwych czynników biologicznych w miejscu pracy. Wydaje się więc, że tak sformułowana definicja może stanowić dla pracodawców drogę dla dowolnej interpretacji przepisów podmiotowych niniejszego rozporządzenia.

 

3.     Przetwarzanie danych osobowych

 

Zgodnie z art. 51 ust. 1 konstytucji obowiązki w zakresie ujawniania oraz gromadzenia i udostępniania danych osobowych może określić tylko ustawa. Stworzenie jakiegokolwiek rejestru danych może zostać ustanowione wyłącznie w drodze ustawowej. Tymczasem projektodawca w § 10 ust. 4 wprowadza możliwość „rozważenia przez pracodawcę prowadzenia zbiorów informacji statystycznych dotyczących narażeń zawodowych obejmujących przypadki zranień ostrymi narzędziami oraz kontaktu z krwią i innymi materiałem zakaźnym”. Należy wskazać, że przepis ten został stworzony w odpowiedzi na postulaty środowisk pielęgniarskich oraz naukowych, które w trakcie procesu legislacyjnego zwracały uwagę na potrzebę pełnej implementacji dyrektywy 2010/32/UE w zakresie stworzenia pełnego systemu nadzoru epidemiologicznego oraz systemu wykazowego, jako istotnego elementu prewencji oraz szacowania kosztów zakłuć dla sektora publicznego (zarówno dla szpitali jaki i skarbu państwa). Jako przykład podawano system EPINET, stworzony i stosowany w USA (zawiera kompletne informacje, także osobowe dotyczące przypadków zakłuć ostrym sprzętem medycznym (a także warunków w jakich doszło do zakłucia, stosowanego leczenia poekspozycyjnego i wiele innych informacji), który pozwala na całościową ocenę polityki prewencji oraz szacowania kosztów ostrych zranień. Projektodawca omawianego projektu rozporządzenia stworzył więc (w formie § 10 ust. 4) swoistą furtkę do wprowadzenia w przyszłości takiego systemu, za zgodą pracowników danej jednostki leczniczej. Nie wydaje się jednak możliwe do zrealizowania w praktyce, aby pracownicy wykonujący świadczenia zdrowotne zdecydowali się na udzielenie zgody na przetwarzanie swoich danych osobowych na potrzeby uczestniczenia danej jednostki leczniczej w systemach nadzoru epidemiologicznego bez właściwego określenia trybu i zasad działania takiej bazy danych bądź informacji w akcie rangi ustawowej. Choć projektodawca zastosował w § 10 ust. 4 określenie „informacji statystycznych” nie gwarantuje to, iż świadczeniodawca w przypadku formalnie możliwej (choć wątpliwej w praktyce) zgody pracowników na prowadzenie zbiorów informacji o ostrych zakłuciach nie będzie w ramach tego zbioru prowadził i gromadził informacji osobowych.

 

Należy również wziąć pod uwagę, że stworzenie bazy, o której mowa w § 10, stanowić może ograniczenie korzystania z konstytucyjnego prawa do prywatności (art. 47 konstytucji), które to ograniczenie może mieć miejsce tylko w akcie rangi ustawowej i tylko wtedy, gdy jest to konieczne np. dla ochrony zdrowia.

 

Ponadto w art. 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 z późn. zmian.) istnieje generalny zakaz przetwarzania danych szczególnie wrażliwych i chronionych (a takimi są dane dotyczące stanu zdrowia), zaś wyjątki od tej zasady powinny być ustanawiane w poszanowaniu o pełne gwarancje ochrony danych  (art. 27 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy) zawarte w akcie rangi ustawowej.

 

4.     Niejasne normy karne

 

Rozporządzenie nie implementuje w całości art. 2 dyrektywy, który nakłada obowiązek ustanowienia sankcji za naruszenia krajowych przepisów ustanowionych na podstawie niniejszej dyrektywy. Art. 2 dyrektywy stanowi, że sankcje te są „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.

 

Sankcja karne, na które powołuje się projektodawca rozporządzenia, a więc art. 283 Kodeksu Pracy nie spełniają ww. warunków. Stanowi on bowiem: „kto będąc odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i higieny pracy albo kierując pracownikami lub innymi osobami fizycznymi, nie przestrzega przepisów lub zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, podlega karze grzywny od 1000 do 30 000 zł.”

 

Uzasadnione wątpliwości budzi fakt, w jakim zakresie norma ta może być zastosowana wobec obowiązków pracodawcy wynikających z przedmiotowego projektu rozporządzenia. Jest ona bowiem zbyt ogólna. Ponadto w przypadku przepisów dotyczących szczepień (§ 3 ust. 3) przepisy projektu rozporządzenia odsyłają do przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 i Dz. U. z 2009 r.Nr 76, poz. 641, z 2010 r. Nr 107, poz. 679 i Nr 257, poz. 1723 oraz z 2012 r. poz. 892).

 

Biorąc powyższe pod uwagę, wnosimy o weryfikację decyzji i rozpatrzenie projektu rozporządzenia przez Komisję Prawniczą.

  

Z poważaniem

 

D. Kilańska

Pełnomocnik ZG PTP 

ds. Dyrektywy 32/2010/UE